우리나라 헌법 제54조는 중앙정부의 행정부제출 예산제도를 규정하고 있고, 지방자치법 제127조는 지방자치단체의 집행부가 제출한 예산제도를 규정하고 있다. 이러한 집행부제출 예산제도에 의거하여 그 동안 지방자치단체는 예산편성 권한을 폐쇄적인 관료적 의사결정과정에 기초하여 집행부가 독점적으로 행사하여 왔기 때문에 기초자치단체의 주민참여 예산제도를 시행하고 있다.

그러나 결론부터 말하자면 자치단체의 집행부를 견제하는 의회가 있고, 언론과 각 시민단체의 감시자 역할이 제대로 작동 한다면 이 제도는 옥상옥(屋上屋)의 제도라고 할 수 있다.

지방자치법 제127조 제1항은 “지방자치단체장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시․도는 회계연도 개시 50일 전까지 시․군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다”라고 규정하고 있다.

주민참여예산제도는 이처럼 집행부가 독점적으로 행사해 왔던 예산편성 권한의 분권화, 권한이양, 공유화 등을 통해 예산편성과정에 지역주민들이 직접 참여하는 것을 법적 제도적으로 보장하는 주민참여제도 라고 할 수 있다.

지역주민들이 예산편성과정에 직접 참여하여 자신들의 선호와 우선순위에 따라 지방자치단체의 예산안을 결정할 수 있는 기회를 제공함으로써 참여와 자기결정이라는 주민자치의 이념을 지방재정 운영 측면에서 구현하기 위한 주민참여제도다.

또한 주민참여예산제도는 민주적으로 투명하고 효율적인 지방재정 운영을 위한 지방자치단체와 지역주민 간의 협력 모델을 만들고, 아울러 과정적 절차적 측면에서 볼 때 주민참여예산제도는 대의민주주의의 한계를 극복하기 위한 새로운 대안으로 심의민주주의를 구현하기 위한 제도적 장치라고 하지만, 쉽게 말하면 지역의(동 단위)별 숙원사업을 선정 지원하는 것이다.

한편, 주민참여예산제도는 자치단체장과 지방의회의 인기위주의 예산편성이나 관료적 예산편성과정에서 야기될 수 있는 예산낭비나 지방재정의 비효율성을 극복하기 위한 지방재정 운영에 대한 사전적 시민통제 장치로서의 성격을 함께 갖고 있다고 할 수 있다.

이 제도는 대의민주주의체제와 집행부 중심의 폐쇄적, 독점적 예산편성권 행사 과정에서 발생하는 관료주의와 의회, 즉, 정치실패를 보완한다는 것이 더 정확하다.

이에 대응하기 위한 제도적 장치로 지방 자치법을 만들어 시행하고 있고, 일반적으로 지방자치단체의 예산편성과정에서 자치단체장의 선심성 예산이나, 일부 이해관계집단의 압력에 의한 예산편성으로 인해 지방재정의 비효율성이 발생할 수 있다는 것이지만, 대의 민주주의와 지방의회를 무시한 법이라 할 수 있다.

또한 관료정치에 의한 예산편성과정에서 내부효과와 목표대치현상 등 관료실패로 인한 예산의 비효율성이 야기될 수도 있다.

따라서 주민참여예산제도는 예산편성과정에 지역주민이 직접 참여하여 예산편성과정에서 자치단체장과 공무원, 이해관계집단 등의 자기이익 및 지대추구 활동 등으로 인한 전시성, 낭비성 예산편성을 억제하는 등 방만한 지방재정 운용을 사전에 방지하고, 집행부의 내부통제 감시 장치의 한계를 보완할 수 있는 것은 의회만으로 지방재정의 건전성을 담보할 수 있다고 할 수 있다.

이와 같은 주민참여예산제도의 허와 실을 따지고 보면, 주민참여 예산 제도가 심의민주주의의 순기능은 없고, 참여예산지원을 통한 주민통제 기능이 더 많다는 얘기다.